Le Conseil des ministres compte au maximum quinze membres. Le Premier ministre éventuellement excepté, le Conseil des ministres compte autant de ministres d’expression française que d’expression néerlandaise.
Les secrétaires d’Etat ne font pas partie du Conseil des ministres. Formellement, les secrétaires d’Etat n’assistent au Conseil des ministres que pour l’examen des dossiers pour lesquels ils sont compétents ou qui les concernent particulièrement. Officiellement, ils ne sont donc pas membres du Conseil des ministres. Dans la pratique, il arrive parfois que les secrétaires d’Etat assistent à la totalité de la séance du Conseil des ministres. La distinction faite par le passé entre Conseil des ministres (composé uniquement de ministres) et Conseil du gouvernement (avec les secrétaires d’Etat) a ainsi disparu.
Seuls les ministres, les secrétaires d’Etat, le cas échéant, et le secrétaire du Conseil des ministres assistent aux réunions. Dans des cas très exceptionnels, un spécialiste ou un technicien peut assister au Conseil. Normalement, ces personnes doivent quitter la salle de réunion dès que la discussion sur le problème en question est terminée.
Le secrétaire du Conseil des ministres est présent lors des réunions. Il est la figure-clé qui est en contact avec le Secrétariat afin de demander des informations ou des documents complémentaires. A l’issue de la réunion du Conseil, il transmet les décisions au Secrétariat qui les transcrit sous forme de notifications.
Lors des réunions, les ministres prennent place à une grande table ovale. Ils y ont leur place attitrée, désignée en fonction, notamment, de l’ordre de préséance. En réunion du Conseil, l’usage veut que chacun s’exprime dans sa langue.
Le Conseil des ministres est un des principaux épicentres de la politique belge. Le Conseil des ministres délibère et décide de la politique générale et est le forum où, chaque semaine, on veille à la cohésion politique au sein de la coalition gouvernementale.
Le Conseil des ministres doit délibérer sur :
- tous les projets d’arrêtés royaux qui doivent, en vertu de la Constitution ou d’une loi, faire l’objet d’une délibération préalable en Conseil des ministres:
- les projets de délibérations ayant pour but,
- soit d’autoriser le dépassement des crédits votés,
- soit de demander un visa provisoire à la Cour des Comptes,
- soit d’imposer le visa de la Cour des Comptes,
- l’introduction d’un recours en annulation d’un décret ou d’une ordonnance à la Cour Constitutionnelle
Le Conseil des ministres doit également délibérer sur les questions qui engagent la responsabilité du gouvernement:
- les avant-projets de loi
- les projets d’accord de coopération, auxquels l’Etat est partie
- les avant-projets de loi portant assentiment des accords de coopération
- les projets d’arrêtés royaux ou ministériels qui ont une répercussion politique ou budgétaire importante
- les projets de circulaires à incidence budgétaire
- toute question qui peut compromettre la solidarité gouvernementale
Le Conseil des ministres désigne également les membres du gouvernement qui représenteront le gouvernement à des cérémonies officielles. Il règle le fonctionnement interne du gouvernement et prend des décisions en matière de distinctions honorifiques dans les Ordres nationaux.
Toute affaire ou tout événement d’actualité qui affecte l’opinion publique nationale ou qui compte dans nos relations avec l’étranger, est également discuté en Conseil des ministres.
Le Conseil des ministres décide de manière collégiale, sur la base d’un consensus. Il ne vote donc pas les décisions. Les membres du gouvernement débattent jusqu’à ce qu’ils arrivent à un consensus. Pour l’extérieur, ils sont solidairement responsables de cette décision. Les débats sont secrets et la déontologie ministérielle exige la plus grande discrétion.
Le Premier ministre clôt le débat lorsqu’il constate l’existence d’un consensus pour prendre une décision qui sera couverte par la solidarité gouvernementale. Un membre du gouvernement ne peut donc pas émettre ouvertement des réserves au sujet d’une décision prise collégialement. Cela vaut surtout pour les avant-projets de loi et les projets d’arrêtés royaux qui doivent être soumis à la signature du chef de l’Etat. La solidarité gouvernementale garantit la cohésion au sein des gouvernements de coalition que nous connaissons en Belgique.
Lorsqu’il n’y a pas de consensus, le dossier est remis. En général, un groupe de travail, composé de représentants des organes stratégiques des ministres, se penche alors sur le dossier en vue d’arriver à préparer un consensus via des propositions et contre-propositions.
Lors de la formation d’un gouvernement, le nouveau Premier ministre distribue à chaque ministre et secrétaire d’Etat un recueil reprenant un certain nombre de directives concernant:
- la déontologie des ministres
- le fonctionnement du gouvernement
- le fonctionnement du Conseil des ministres
Les directives mentionnent également le jour et l’heure des séances, quels dossiers doivent être soumis au Conseil, de quelle manière, etc. Normalement, le Conseil des ministres se réunit une fois par semaine, le vendredi matin à 10 heures, au 16 rue de la Loi à Bruxelles où se trouvent le secrétariat et les services stratégiques du Premier ministre ainsi que la Chancellerie du Premier ministre.
Lorsqu’un membre du gouvernement souhaite inscrire un dossier à l’ordre du jour du Conseil des ministres, il adresse une demande au Secrétaire ou au Secrétariat du Conseil. Le dossier comprend:
- une note introductive dans les deux langues nationales, terminée par une proposition de décision claire et concrète
- le document sur lequel le Conseil des ministres délibérera, par exemple, l’avant-projet de loi ou le projet d’arrêté royal et, suivant le cas, l’exposé des motifs ou le rapport au Roi
- des documents qui complètent éventuellement le dossier, tels que:
- l’avis du Conseil d’Etat
- l’avis de l’Inspection des Finances
- l’analyse d’impact de la réglementation (AIR), qui évalue les conséquences potentielles des projets de réglementation dans les domaines économique, social, environnemental et sur l’autorité publique
Le Secrétariat du Conseil des ministres veille aux éléments suivants:
- les décisions précédentes du Conseil des ministres et les relations avec des dossiers existants
- la composition correcte et complète du dossier
- la présence de la note originale signée par le ministre. Si la proposition émane d’un secrétaire d’Etat, elle doit être contresignée par le ministre de tutelle
- pour les dossiers qui relèvent de plusieurs membres du gouvernement, l’on vérifie l’existence d’une concertation préalable
- la consultation des organes consultatifs
- l’avis de l’Inspection des Finances et l’accord du membre du gouvernement ayant le Budget ou la Fonction publique dans ses attributions
- la consultation préalable, requise dans de nombreux cas par la loi, des gouvernements des Communautés et Régions, des organisations syndicales ou d’autres institutions.
S’il n’y a pas d’observations fondamentales, le sujet est inscrit au projet d’ordre du jour. Celui-ci est examiné par le Secrétaire du Conseil et le Secrétariat dans le courant de la journée de lundi. Cet examen est de nature purement budgétaire, technique et juridico-administrative. Ensuite, le projet d’ordre du jour est soumis au Premier ministre pour un examen d’ordre plus politique.
Le projet devenu ordre du jour définitif est alors transmis aux membres du gouvernement et à tous les intéressés, comme le Cabinet du Roi, les présidents des services publics fédéraux, etc. L’ordre du jour et les documents sont confidentiels. Les ministres et secrétaires d’Etat doivent donc veiller à ce qu’ils le restent.
Le point « divers » de l’ordre du jour est réservé aux communications que le Premier ministre ou un autre membre du gouvernement souhaite faire au Conseil des ministres. Quand un membre du gouvernement souhaite faire une communication, il introduit à l’avance au Secrétariat un texte appelé « speaking note ».
Les décisions du Conseil des ministres font en général l’objet d’un texte court reprenant l’essentiel de la décision, appelé « notification ». Les notifications sont rédigées par le Secrétariat du Conseil des ministres et signées par le Secrétaire.
Ces notifications sont ensuite envoyées aux membres du gouvernement, qui ont le droit de contester la notification. Les notifications définitives sont également transmises aux présidents de la Chambre et du Sénat. Aucun procès-verbal n’est fait des discussions proprement dites. Les notifications font office de procès-verbal de la réunion.
Les dossiers officiels du Conseil des ministres sont conservés au 16 rue de la Loi depuis septembre 1944. E-premier, la banque de données des documents gouvernementaux, contient tous les documents et toutes les décisions depuis 1989. Les dossiers du Premier ministre sont sa propriété personnelle mais la plupart des anciens Premiers ministres ont confié leurs archives personnelles aux Archives générales du Royaume.
La loi actuelle sur les archives prescrit qu’elles ne sont accessibles qu’après 30 ans. Le Cabinet du Roi, la Chancellerie et les Archives générales du Royaume ont toutefois convenu de rendre les comptes rendus du Conseil des ministres accessibles par tranche de 10 ans. Les comptes rendus du Conseil des ministres de 1918 à 1979 peuvent être consultés en ligne sur le site des Archives du Royaume.
Il est devenu habituel qu’après le Conseil des ministres, les communiqués de presse concernant les décisions du Conseil soient transmis à la presse et soient mis à la disposition des citoyens. La Direction générale Communication externe est responsable de ces communiqués de presse, les rédige, les diffuse via un mailing et les publie sur www.presscenter.org.
Le vendredi après-midi, à l’issue du Conseil des ministres, le Premier ministre donne généralement une conférence de presse, où il commente seul ou avec d’autres ministres les décisions prises.
Le Conseil des ministres trouve son origine dans le « conseil des ministres du royaume des Pays-Bas ». Les ministres étaient alors responsables uniquement à l’égard du Roi (Guillaume 1er) et non à l’égard des Etats généraux (le Parlement de l’époque). Le Roi devait donc régulièrement délibérer avec ses ministres sur la conduite de l’Etat.
Dans les premières années de l’indépendance de la Belgique, le Conseil des ministres était la réunion des ministres sous la présidence du Roi. Dans la vision du roi Léopold 1er (1835-1865), les ministres étaient ses collaborateurs personnels et étaient donc chacun individuellement responsables à son égard. A la fin de son règne, le roi Léopold 1er a renoncé progressivement à présider le Conseil des ministres. Le roi Léopold II (1865-1909) a accepté, quant à lui, l’évolution vers une responsabilité politique du Gouvernement devant le Parlement, distincte de la confiance du Roi. Ainsi, le Conseil des ministres se transforma progressivement en un organe autonome. Le roi Léopold II continua néanmoins à présider le Conseil des ministres pour les questions importantes. A mesure que les problèmes devenaient plus complexes et que les décisions du Conseil des ministres avaient des répercussions politiques plus directes, il était de plus en plus difficile pour le Roi d’assurer la présidence du Conseil. En outre, sous le règne de Léopold II, une réforme importante du système électoral a eu lieu, de sorte que la confiance du Parlement a commencé à peser plus lourdement que la confiance du Roi.
On constate ainsi qu’à la suite de l’évolution sociale, le Roi a progressivement cédé la présidence du Conseil des ministres au Chef du Cabinet. Celui-ci était presque toujours le formateur du gouvernement et portera plus tard le titre de « Premier ministre ». Le Roi conserva toutefois formellement le droit de présider le Conseil des ministres.
Cette tendance s’est poursuivie sous Albert 1er (1909-1934), mais il convient de souligner que ce dernier a présidé le Conseil des ministres durant toute la période de la guerre 1914-1918. A la suite de l’introduction du suffrage universel pur et simple, la Belgique a connu, après la guerre, deux gouvernements de coalition. Le « Chef du Cabinet », devenu Premier ministre, a ainsi été propulsé à l’avant-plan comme chef du gouvernement et coordinateur des activités gouvernementales. Lors de l’investiture du roi Léopold III (1934-1951), la présidence du Conseil des ministres par le Roi était devenue inhabituelle. Le roi Léopold III n’a présidé que trois fois le Conseil des ministres. Le Prince Charles (1944-1950) a, durant sa régence, présidé à plusieurs reprises le Conseil des ministres en vue de prendre connaissance d’un certain nombre de problèmes de société importants, sans toutefois prendre réellement part à la discussion. Le roi Baudouin (1950-1951-1993) a présidé deux fois le Conseil des ministres : le 3 décembre 1951 et le 13 novembre 1957.